Municipales : La fausse bonne idée de la gratuité des transports en commun

La gratuité des transports publics est une idée à la mode, portée par le contexte de la prise de conscience écologique. À l’approche des municipales de 2020 le débat prend donc de l’ampleur mais il est loin de faire l’unanimité, même à gauche où l’on semble en avoir fait un des principaux chevaux de bataille. Toulouse n’échappe pas à la règle. Récemment Pierre Cohen au nom de Génération.s, se positionnant sur « l’enjeu de la mobilité », prévoyait de lancer une étude sur l’opportunité de rendre les transports entièrement gratuits [1], position déjà affichée depuis des mois par Jean-Christophe Sellin, pour le Parti de Gauche, prônant une gratuité étendue à tous. Au PS on dit étudier la question mais on s’est déjà prononcé pour la gratuité lors des pics de pollution et pour une tarification adaptée en fonction des ressources (qui existe déjà !). Ainsi, lors de la 18e semaine de la mobilité en septembre dernier, l’opposition municipale est-elle déjà montée au créneau pour critiquer le bilan de l’actuelle majorité en matière de mobilité, preuve que le thème sera un enjeu majeur lors des prochaines élections.

Chez les partisans de la gratuité, on évoque les exemples de plus en plus nombreux de villes qui l’ont mise en place. Mais ces réseaux sont-ils comparables à ceux qui irriguent la métropole toulousaine ? Le chercheur Maxime Huré, maître de conférences à Perpignan, recense 36 réseaux qui auraient abandonné la tarification commerciale, mais ce sont dans leur écrasante majorité des réseaux peu étendus qui ne proposent que quelques liaisons de bus. Seul Dunkerque fait exception (200 000 habitants) depuis septembre 2018 ainsi que Châteauroux, Aubagne, Niort (120 000 habitants). À Grenoble et à Clermont, la possibilité est à l’étude. Par contre, à Paris, Anne Hidalgo y a renoncé après avoir lancé l’idée de la gratuité dans son programme de campagne.

1. Tout d’abord il faut sortir des postures idéologiques caricaturales que dément la réalité et qui relèvent d’éléments de langage et de doctrines datant de plus d’un siècle : la gauche se devrait de défendre la gratuité au nom de considérations sociales ou écologiques face à une droite qui ne verrait que l’aspect financier et qui ne se préoccuperait pas des plus démunis. Il faut ensuite renoncer aux prises de positions péremptoires : il y a encore très peu de recherches en France sur les effets attendus de la gratuité des transports publics et, à l’exception de premières constations à court terme, l’on n’a pas assez de recul dans les villes qui l’ont adoptée pour juger de la viabilité financière et des effets positifs ou négatifs qu’elle entraîne (en matière écologique, sur les incivilités, sur la fréquentation à long terme une fois passé l’engouement de la mise en place de la mesure…).

On peut néanmoins signaler qu’un certain nombre de villes qui, à l’étranger, ont instaurée cette gratuité l’ont abandonnée après quelques années de recul permettant d’en mesurer les effets par rapports aux objectifs attendus : il en est ainsi à Bologne (400 000 hab) où la gratuité, adoptée en 1973, a été abandonnée en 1977 ou à Castellon de la Plana (166 000 hab) où elle a disparu au bout de 6 ans de pratique (1990-1996) : dans les deux cas car elle fut jugée trop coûteuse et ne permettant pas de maintenir une offre performante. En France, où les expériences sont plus récentes, on cite encore le cas de Manosque qui a supprimé la gratuité sur le Manobus, cette fois essentiellement pour cause de hausse des incivilités, tout comme Perpignan renonçant à la liaison non tarifée vers le Perthus pour les mêmes raisons.

Les chercheurs regrettent que le débat soit escamoté par des postures et des prises de position idéologiques et incitent à étudier chaque cas en fonctions de paramètres locaux, aucune situation n’étant comparable à une autre. Ils s’accordent en tous cas sur un point : quelle que soit la ville, il est impossible de passer du jour au lendemain à la gratuité, elle doit absolument, si le contexte permet éventuellement de l’envisager, se mettre en place progressivement, au risque, sinon, de perturber l’équilibre financier de la commune ou de la métropole concernées.

2. Il faut ensuite, avant toute chose, se poser la question des objectifs , en fonction de quoi l’on peut débattre de la pertinence de la mesure et, ultérieurement, juger de son efficacité.

Cherche-t-on une dynamisation d’un réseau largement sous-utilisé ? C’était le cas à Châteauroux mais n’est évidemment pas celui de Toulouse où la fréquentation, compte tenue de l’offre, est déjà extrêmement satisfaisante et en hausse permanente.

S’agit-il de rendre à nouveau attractif un centre-ville délaissé, comme à Dunkerque et Clermont? Toulouse n’est évidemment pas concernée par cette inquiétude.

Veut-on convaincre de nouveaux usagers, notamment les automobilistes dont on souhaiterait un report modal, pour lutter contre la pollution atmosphérique (comme c’est le cas à Dunkerque, dans les études préparatoires à Grenoble) ? Encore une fois, à Toulouse, la politique de dissuasion par la réduction des places de stationnement, la disparition des places gratuites, le temps limité de stationnement, parallèlement à des mesures incitatives (mise en place de parcs relais près des terminus de métro, réseau étoffé, modernisé et performant articulant métro, tramway, pistes cyclables et lignes de bus dont lignes rapides Lineo sur tracés réaménagés avec priorité aux carrefours - ont déjà porté leurs fruits.

On peut souhaiter également favoriser la mobilité de populations à bas revenus et de familles. Effectivement les familles ont encore parfois intérêt financièrement à prendre leur voiture qui évite l’achat de plusieurs tickets (même s’il existe un ticket « tribu » très avantageux). Pour les personnes à faibles revenus (seniors, retraités, jeunes, demandeurs d’emploi, personnes à mobilité réduite) il existe déjà une tarification solidaire très avantageuse (de -70 à -80% jusqu’à 100% d’exonération) sur justificatifs de ressources. Notons aussi qu’à Toulouse, contrairement à d’autres villes comparables comme Bordeaux, il est possible à plusieurs personnes de voyager sur un seul ticket de 10 voyages, ce qui permet une économie substantielle. Et le réseau toulousain, avec sa tarification unique ne pénalisant pas les périphéries de la métropole et sa variété de tarifs adaptés, reste aujourd’hui pour la quasi-totalité des formules le moins cher de France à taille d’agglomération comparable [2].

On le voit, la gratuité des transports ne semble pas être ici une priorité par rapport à d’autres villes, quel que soit l’objectif envisagé. Mais serait-ce seulement possible ? Et les conséquences à terme ne seraient-elles pas contraires aux effets recherchés?

3. Financièrement, la gratuité serait un gouffre dangereux , handicapant finalement l’entretien, la modernisation et l’extension du réseau. Elle n’est pas tenable sur le long terme.

Les chercheurs font remarquer que la gratuité, que ce soit en France, en Allemagne, aux États-Unis… concerne quasi exclusivement des réseaux de bus modestes, dans des villes petites ou de taille moyenne. Les recettes générées par les transports n’y sont pas élevées et leur part dans le financement des transports publics se situe généralement en-dessous de 5%, barre admise par la plupart des spécialistes de la mobilité qui considèrent qu’au-dessus la gratuité est impossible dans la durée, le reste venant non pas du prix du ticket mais des entreprises et des collectivités locales qui y financent aisément l’essentiel du réseau. Or à Toulouse, la contribution des entreprises représente en euros 250 millions, celle des collectivités locales 103 millions, et les recettes commerciales liées à la vente des billets et abonnements 78,2 millions d’euros, soit un peu plus de 18% des recettes . On voit qu’on est loin de la barre des 5% à ne pas dépasser fixée par les spécialistes des mobilités.

Car, comme dans la plupart des grandes métropoles, il y a déjà un réseau lourd en site propre à financer et entretenir (tramway et métro) mais également des projets ambitieux qui vont améliorer considérablement la mobilité des habitants de Toulouse et de ses périphéries dans les années à venir : doublement des rames sur la ligne A, troisième ligne de métro, prolongement de la ligne de tramway jusqu’au nouveau Parc des Expositions, lignes Linéo, téléphérique urbain de Rangueil . Sans surprise la gauche répond, par la voix de J.C. Sellin du Parti de Gauche, par l’inévitable slogan habituel : « il n’y a qu’à faire payer les entreprises ». Or, comme le rappelle Jean-Michel Lattes, premier adjoint au maire, vice-président de la Métropole et président de Tisseo collectivités, une collectivité n’a pas le pouvoir de modifier le taux de Versement Transport, qui est de compétence législative.

Alors où trouver les ressources nécessaires à cet entretien et au financement des nouveaux projets si l’on abandonne les recettes commerciales qui pèsent lourd dans l’équilibre du système en place ? On ne peut donc toucher au taux du Versement Transport. Compte tenu de la diminution de leurs ressources par la baisse des dotations et la disparition de la taxe d’habitation (la dotation compensatoire de l’Etat est hypothétique sur la durée), les communes sont au taquet et ne pourront que difficilement participer davantage au financement. Supprimer les recettes commerciales reviendrait donc inévitablement primo à sacrifier des projets , deuxio à empêcher toute modernisation ou extension, tertio à augmenter les impôts locaux pour continuer à faire fonctionner tant bien que mal le réseau.

Rappelons en effet qu’un transport gratuit n’est jamais « gratuit », il ne l’est éventuellement que pour les usagers. Il y a bien quelqu’un qui le paie à l’amont : collectivités, entreprises et contribuables. Et c’est sur ces derniers, donc les propriétaires via le seul impôt local résiduel pour les particuliers, la taxe foncière, que retombera l’effort en cas de gratuité. Est-ce vraiment ce que l'on souhaite à l’heure où la pression fiscale est devenue insupportable tant aux citoyens qu’aux entreprises ?

Ajoutons que dans les villes qui ont adopté la gratuité on a assisté assez vite à une augmentation spectaculaire de la fréquentation de la part de populations qui utilisaient peu le réseau (cyclistes et piétons, jeunes désœuvrés qui passer leurs journées dans les transports…), les grandes métropoles sont ainsi, plus que les villes petites et moyennes, menacées par la sursaturation des réseaux, qui supposera des coûts croissants pour augmenter la capacité et la fréquence des passages, réparer, remplacer, entretenir davantage. Et le serpent se mord la queue : si l’on veut des transports à la hauteur, qui restent attractifs, il faut contribuer à leur financement. Sinon le réseau se dégrade et la fréquentation baisse.

La question du financement se pose donc inexorablement non à moyen terme mais à long terme. D’où l’abandon de la gratuité par des métropoles mondiales qui ont du recul et sa quasi-absence dans des métropoles de plus de 200 000 habitants, Dunkerque étant en France la première et la seule exception. La gratuité reviendrait à revoir totalement le modèle économique ou à le mettre en péril. Ce fut d’ailleurs l’argument avancé à Paris pour justifier l’abandon du projet de gratuité des transports, imprudemment et un peu vite avancée pour des raisons électorales.

4. L’argument écologique ne tient pas non plus : l’expérience montre que les nouveaux usagers sont avant tout des gens qui ne se déplaçaient pas, ou peu, ou des anciens piétons ou cyclistes. Les quelques études existantes prouvent que cela n’a pas changé grand-chose pour les automobilistes [3]. Ceux-ci renoncent à leur voiture non en raison d’une alternative modale attractive mais par les politiques de dissuasion : coût et temps réduit du stationnement, amendes, réduction de nombre de places de parking, temps de cheminement alourdi par des stratagèmes dissuasifs (sens interdits, détours obligatoires…). La seule politique incitative repose sur une articulation des transports en communs lourds (métro, tramway) ou plus léger (BHNS : bus à haut niveau de service), rapides car en site propre, avec des parcs relais en périphérie. Or la construction de ces parking dits autrefois de « dissuasion » (ou de persuasion) permettant l’intermodalité suppose également de nouveaux financements, ceux que permettent en particulier … les recettes commerciales. Et le serpent se mord la queue une fois encore !

5. Enfin, certaines questions se posent autour de la citoyenneté et de la crainte de voir croître les incivilités .

La disparition de la taxe d’habitation ne pose pas seulement un problème financier aux communes : elle était pour beaucoup le principal lien qui faisait participer l’habitant d’une ville au financement des services dont il bénéficie (d’où la proposition de l’établissement d’un taxe urbaine, modeste -environ 5% de l’ancienne TH- par l’AMGVF, associations des maires des grandes villes de France, moins pour des raisons économiques que pour maintenir un lien et la responsabilisation de chacun envers les services utilisés). La participation de l’usager au financement des transports en commun reste donc aujourd’hui pour beaucoup le dernier lien citoyen, sur le plan financier, avec sa commune . Il ne serait pas normal que le dernier contribuable qui restera bientôt pour les collectivités locales (le propriétaire) participe à lui seul, au côté des autres vaches à lait, les entreprises, au financement de la gestion de services que tous utilisent, dont les transports en commun. On peut revoir les tarifs, en alléger le coût pour certaines catégories de population (c’est déjà le cas) mais il ne faut pas déresponsabiliser, «décitoyenniser» davantage encore l’usager.

En outre, on note là où la gratuité a été instaurée, qu’elle conduit trop souvent, a contrario , à des comportements non-citoyens. C’est également, en plus des problèmes de financement, la principale raison avancée par les communes qui renoncent à la gratuité des transports. On peut citer les témoignages des chauffeurs de bus et de métro chaque fois que la question est en débat sur les ondes de radio, et qui disent faire pression, là où la gratuité existe, pour un retour en arrière. De même la FNAUT (la Fédération Nationale des Usagers des Transports) et l’UTP (L’Union des Transporteurs Publics), comme nombre d’anciens usagers qui ne prennent plus les transports en commun, dénoncent la dégradation des infrastructures, conséquence «d’une image dévalorisée des transports publics véhiculée par leur gratuité totale» . «Ce qui est gratuit n’a pas de valeur» [4] . C’est ainsi que, par exemple, le maire de Châteauroux reconnaît sur un an l‘augmentation des incivilités, bien qu’il reste favorable à la gratuité : «Avec la gratuité, il y a parfois des jeunes qui passent leur mercredi après-midi dans le bus». Ce sont justement ces usagers ventouses qui sont dénoncés par les fédérations de transporteurs et d’usagers (dégradations du matériel, agressions et harcèlement de passagers...). On imagine ce que cela peut donner dans une métropole possédant plusieurs quartiers difficiles. À Châteauroux la solution a été de multiplier les contrôleurs pour rétablir la sécurité et la tranquillité, et calmer le mécontentement des usagers classiques qui se détournaient de ce mode de transport, quitte à revenir vers d’autres modes de déplacement, dont la voiture. Avec succès mais en dépensant d’avantage.

En conclusion la gratuité des transports en commun semble inapplicable à Toulouse compte tenu du contexte social, du poids de la tarification du billet dans le modèle économique, du comportement de nombreux usagers et des projets ambitieux d’extension et de modernisation du réseau. Cela n’empêche pas de réfléchir à une tarification adaptée, qui existe déjà, à des journées gratuites le weekend (comme ce qui se fait déjà au mois d’août pour favoriser le tourisme et la fréquentation des commerces du centre), à la gratuité lors des pics de pollution, ou sur les lignes de nuit. Comme nous avons essayé de le démontrer, la gratuité se paie , d’une manière ou d’une autre, ne serait-ce que parce qu’elle entraîne à terme des coûts supplémentaires. Si ce n’est pas l’usager qui les prend partiellement en charge (partiellement car il ne paie jamais le coût réel d’un service public mais une infime partie), ce sera le contribuable restant, le propriétaire, qui, rappelons-le, n’est pas nécessairement un usager. Ni nécessairement quelqu’un d’aisé. Quoi qu’il en soit, il va falloir contrer cette mesure, et cela sera d’autant plus difficile qu’elle est évidemment populaire, comme tout ce qui promet de raser gratis, et que d’autres villes (généralement de moins de 50000 hab) en font un des thèmes de campagne pour les municipales.